2013年7月24日G 務院常務會議“外貿G 六條”首次提出外貿綜合服務的概念以來，G 務院以及商務、海關、稅務、外匯管理等相關部門陸續(xù)出臺了一系列支持外貿綜合服務發(fā)展的政策措施，其中2014年13號公告是G 家稅務總局出臺的首個外貿綜合服務出口退稅管理的專項政策性文件，明確了外貿綜合服務的退稅條件和辦理方式，為促進我G 外貿綜合服務行業(yè)的快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用，是自2014年4月1日以來各J G 稅機關對外貿綜合服務企業(yè)（以下簡稱綜服企業(yè)）進行出口退稅管理的主要依據(jù)。

2014年13號公告執(zhí)行三年半時間以來，問題也逐漸顯現(xiàn)，綜服企業(yè)反映承擔責任過重，稅務機關對綜服企業(yè)和生產企業(yè)監(jiān)管缺少針對性，不法分子利用綜服企業(yè)偷、騙G 家稅款現(xiàn)象時有發(fā)生，同時，部分管理規(guī)定過于籠統(tǒng)也不利于綜服企業(yè)開展業(yè)務和基層稅務機關執(zhí)行。為此，G 家稅務總局在充分調研和征求意見的基礎上，根據(jù)《商務部海關總署稅務總局質檢總局外匯局關于促進外貿綜合服務企業(yè)健康發(fā)展有關工作的通知》（商貿函〔2017〕759號）的精神，對外貿綜合服務出口退稅政策進行了重大調整，頒布了2017年35號公告，與2014年13號公告相比，兩者更顯著的差異有以下三個方面：

外貿綜合服務是綜服企業(yè)為G 內生產企業(yè)出口提供報關報檢、物流、退稅、結算、信保等綜合性服務和協(xié)助辦理融資業(yè)務。2014年13號公告中對外貿綜合服務的界定是“外貿綜合服務企業(yè)以自營方式出口G 內生產企業(yè)與境外單位或個人簽約的出口貨物”，在“生產企業(yè)已將出口貨物銷售給外貿綜合服務企業(yè)”的前提下，然后再由“外貿綜合服務企業(yè)按自營出口的規(guī)定申報退（免）稅”。在外貿綜合服務業(yè)務過程中，綜服企業(yè)不參與生產企業(yè)實質性經營，但由于存在生產企業(yè)開具增值稅專用F票“銷售貨物”給綜服企業(yè)且綜服企業(yè)按照自營出口申報退（免）稅的形式，導致形式掩蓋了實質，忽略了綜服企業(yè)與生產企業(yè)之間不存在真正的購銷關系和兩者之間實為代理服務的業(yè)務實質。

2017年35號公告開篇即明確了“外貿綜合服務企業(yè)代生產企業(yè)辦理出口退（免）稅”的業(yè)務實質，其后又通過具體的條文來規(guī)定“綜服企業(yè)向綜服企業(yè)所在地主管稅務機關集中代為辦理出口退（免）稅事項”的具體條件和程序。2017年35號公告還原了外貿綜合服務代理服務的業(yè)務實質，為后續(xù)的出口退稅管理和綜服企業(yè)、生產企業(yè)分別承擔相應的責任理順了關系。

2014年13號公告規(guī)定“外貿綜合服務企業(yè)如發(fā)生虛開增值稅扣稅憑證（包括接受虛開增值稅扣稅憑證，善意取得的除外）、騙取出口退稅等涉稅違法行為的，應作為責任主體按規(guī)定接受處理”。由于13號公告將綜服企業(yè)視為自營出口的外貿實體，綜服企業(yè)自然被作為退稅主體和責任主體。在此規(guī)定之下，生產企業(yè)主觀惡意或失誤導致的稅收違法行為，則全部或主要由綜服企業(yè)承擔責任，有失公允，同時也在一定程度上使真正的不法分子逃避了稅收行政監(jiān)管和處罰，造成利用綜服企業(yè)偷、騙G 家稅款的現(xiàn)象屢禁不止。

2017年35號公告還原了兩者之間代理服務的業(yè)務本質，在稅收違法責任劃分上把生產企業(yè)作為主要責任人進行對待，明確了“代辦退稅的出口業(yè)務，如發(fā)生騙取出口退稅等涉稅違法行為的，生產企業(yè)應作為責任主體承擔法律責任”，并且規(guī)定“代辦退稅的出口業(yè)務有按規(guī)定應予追回退稅款情形的，由生產企業(yè)主管稅務機關向生產企業(yè)進行追繳”。在明確主體責任的基礎上，為促進外貿綜合服務業(yè)務規(guī)范發(fā)展和避免G 家稅款損失，對綜服企業(yè)也進行了責任明確，規(guī)定了綜服企業(yè)在代辦退稅過程中負有內部風險管控職能，有“嚴格審核委托代辦退稅的生產企業(yè)生產經營情況、生產能力及出口業(yè)務的真實性”的義務，對于綜服企業(yè)未嚴格履行風險管控職責，“且生產企業(yè)未能按規(guī)定將稅款補繳入庫的，綜服企業(yè)應當承擔連帶責任，將生產企業(yè)未能補繳入庫所涉及的稅款進行補繳”。同時規(guī)定，對于“綜服企業(yè)非法提供銀行賬戶、F票、證明或者其他方便，導致發(fā)生騙取出口退稅的，對其應按照《中華人民共和G 稅收征收管理法實施細則》第九十三條的規(guī)定進行處罰”（稅務機關除沒收其違法所得外，可以處未繳、少繳或者騙取的稅款1倍以下的罰款）；“綜服企業(yè)發(fā)生參與生產企業(yè)騙取出口退稅等涉稅違法行為的，應依法承擔相應法律責任”。上述關于綜服企業(yè)和生產企業(yè)分別承擔責任的規(guī)定，充分體現(xiàn)了責權相當?shù)脑瓌t。

2014年13號公告規(guī)定綜服企業(yè)按照自營方式出口和申報退（免）稅，出口退稅管理的目標主要鎖定在綜服企業(yè)身上，綜服企業(yè)所在地主管稅務機關僅把生產企業(yè)視為外貿企業(yè)的供貨企業(yè)對待，只能通過出口貨物稅收函調管理的方式核實其業(yè)務的真實性；另一方面，生產企業(yè)所在地主管稅務機關把生產企業(yè)向綜服企業(yè)的“銷售”業(yè)務視為內銷而非出口業(yè)務，容易忽視出口退稅管理中的特有風險。這種管理方式導致生產企業(yè)游離于出口退稅常規(guī)管理之外，造成不法分子利用征退稅銜接的漏洞騙取G 家稅款。

2017年35號公告將生產企業(yè)納入了出口企業(yè)的范圍進行監(jiān)管。首先，規(guī)定了生產企業(yè)按規(guī)定辦理出口退（免）稅備案并在“首次委托綜服企業(yè)代辦退稅前，向其所在地主管稅務機關報送《代辦退稅情況備案表》”；其次，明確了“生產企業(yè)主管稅務機關應參照對供貨企業(yè)出口退（免）稅風險管理有關規(guī)定，加強對生產企業(yè)的風險管理工作。發(fā)現(xiàn)生產企業(yè)存在異常情形的，應有針對性的開展評估核查工作”。將生產企業(yè)納入出口企業(yè)監(jiān)管范圍，既符合了綜服企業(yè)和生產企業(yè)之間的代理服務實質，也順應了生產企業(yè)作為出口退稅責任主體的要求，同時綜服企業(yè)和生產企業(yè)各自主管稅務機關之間通過工作配合和信息交換，共同負責外貿綜合服務退稅管理，打通了對外貿綜合服務稅收管理的各個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了全鏈條管理，有效加強了防范和打擊騙取G 家出口退稅的力度，為外貿綜合服務行業(yè)的長遠健康發(fā)展提供了根本性的保障。